El fuero constitucional es, quizá, la figura del Derecho público mexicano que con mayor frecuencia se sitúa en la intersección entre la técnica jurídica, la interpretación judicial y la percepción ciudadana de la justicia. Diseñado históricamente como un mecanismo para proteger el ejercicio libre e independiente de la función pública frente a persecuciones de carácter político, ha sido objeto de una erosión y crítica sostenida en su legitimidad democrática, particularmente, al invocarse en contextos en los que el servidor público ya no se encuentra en un ejercicio activo de sus atribuciones.
El debate contemporáneo sobre el fuero constitucional en México ha adquirido una nueva dimensión a partir de casos en los que titulares de cargos públicos solicitan licencia sin separarse definitivamente de su encargo, como ha ocurrido recientemente en el entorno político del Gobernador de Sinaloa, Rubén Rocha Moya. Esta situación obliga a revisar, desde una perspectiva estrictamente constitucional, si el fuero sigue operando como una garantía institucional o si, en los hechos, se ha convertido en una forma de impunidad procesal. Este caso obliga a formular, con rigor constitucional, dos preguntas centrales: ¿el fuero constitucional protege la función pública o se ha desnaturalizado en un mecanismo de protección personal del servidor público?, y ¿la licencia suspende efectivamente la inmunidad o subsiste la exigencia de declaración de procedencia tratándose de hechos cometidos durante el ejercicio del cargo?
En ese sentido, la disociación entre titularidad formal del cargo y ejercicio efectivo de las funciones ha generado una tensión constitucional que, sin reforma ni análisis, continuará alimentando la percepción de impunidad.
En el constitucionalismo mexicano moderno, la expresión fuero constitucional no designa un privilegio de origen estamental, sino una facultad de carácter funcional y orgánica que el ordenamiento reconoce a ciertos servidores públicos para proteger el ejercicio de la función que desempeñan.
Técnicamente, la institución debería denominarse inmunidad procesal, en tanto su efecto práctico consiste en condicionar el inicio o la continuación de un procedimiento penal a la previa obtención de una declaración de procedencia por parte de la Cámara de Diputados. Esta aclaración terminológica no es menor, al denominarla fuero se refuerza la percepción de que se trata de un privilegio personal, cuando en realidad es una restricción procedimental orientada a la preservación de la función pública.
El régimen del fuero constitucional se encuentra previsto en los artículos 108 a 114 de la Constitución. Los artículos 111 y 112 son los que establecen, respectivamente, el procedimiento de declaración de procedencia y las excepciones a dicho requisito. El artículo 111 establece que para proceder penalmente contra los servidores públicos que en él se enumeran —entre quienes se encuentran diputados, senadores, ministros de la Suprema Corte, secretarios de Estado y gobernadores—, la Cámara de Diputados debe emitir, por mayoría absoluta, una declaración de procedencia que remueva la inmunidad y permita la sujeción del funcionario al proceso penal ordinario.
Una lectura sistemática de los artículos 111 y 112 conduce a la siguiente conclusión: la declaración de procedencia es el mecanismo ordinario para remover la inmunidad de los servidores públicos en ejercicio; el artículo 112 regula los casos excepcionales en que ese mecanismo no es necesario, concretamente cuando el servidor público se encuentra separado de su encargo al momento de cometer el delito.
La ratio legis de esta disposición es clara, ya que se busca evitar que el ejercicio del poder público sea perturbado por acusaciones de motivación política. De ahí que la inmunidad procesal no sea un atributo de la persona, sino una condición funcional del cargo.
La licencia es una institución que permite al servidor público ausentarse temporalmente del ejercicio de sus funciones sin perder la titularidad del cargo. A diferencia de la renuncia, que implica la extinción definitiva del vínculo entre el funcionario y su encargo, la licencia produce únicamente una suspensión temporal del ejercicio de las facultades propias del puesto.
Esta distinción es jurídicamente relevante porque define el estatuto jurídico del funcionario durante el periodo de ausencia. Quien renuncia deja de ser titular del cargo y, consecuentemente, pierde todos los atributos que derivan de esa titularidad, incluyendo la inmunidad procesal. Quien solicita licencia, en cambio, conserva la titularidad formal del encargo: puede regresar a su ejercicio al término del permiso, sin necesidad de nuevo nombramiento o nueva elección.
El desafuero, por su parte, es el mecanismo constitucional mediante el cual la Cámara de Diputados —mediante declaración de procedencia— remueve la inmunidad procesal de un servidor público en ejercicio, sin separarle del cargo, pero abriéndole a la acción penal. A diferencia de la licencia, el desafuero es una decisión externa al funcionario, adoptada por el órgano legislativo.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sido consistente al establecer que el fuero no implica impunidad, sino una limitación procesal que difiere la persecución penal mientras el servidor público conserve su investidura. En diversos criterios, el máximo tribunal ha sostenido que la inmunidad subsiste en tanto el funcionario mantenga formalmente su cargo, independientemente de que ejerza o no materialmente sus funciones.
En la controversia constitucional 11/95, la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluyó que el fuero constitucional no significa una concesión del servidor público, sino de la función. El fuero no extingue la responsabilidad penal, la difiere mientras subsiste la investidura. Una vez levantada la inmunidad el proceso penal puede iniciarse o continuar sin obstáculo alguno. Esta distinción es constitucionalmente esencial, pero políticamente difícil de sostener cuando los mecanismos de la inmunidad se activan de formas que parecen, en los hechos, orientadas a evitar la acción de la justicia.
El criterio jurisprudencial más relevante en la materia es la tesis aislada, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. El texto de la tesis establece: “El artículo 112, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1982, establece que no se requerirá declaración de procedencia del órgano correspondiente cuando alguno de los servidores públicos cometiera un delito durante el tiempo en que se encontrara separado de su encargo. Dicho de otra forma, cuando algún servidor público se encuentra separado de su función, por ejemplo, por licencia, no se requiere declaración para proceder en su contra —por el órgano correspondiente—, lo que sólo se explica partiendo de la idea que en esa calidad debe considerarse que no tiene fuero constitucional […]”
precedente es significativo por múltiples razones. En primer lugar, resuelve la cuestión central: durante la licencia, el gobernador —y por extensión cualquier servidor público enumerado en el artículo 111— no goza de inmunidad procesal. En segundo lugar, la tesis conecta este efecto directamente con el texto del artículo 112, rechazando cualquier interpretación que pretenda fundamentar la subsistencia del fuero en la mera conservación formal de la titularidad del cargo. Ahora bien, el criterio de la Primera Sala en la Quinta Época muestra que la licencia rompe la operatividad del fuero.
Este precedente es significativo por múltiples razones. En primer lugar, resuelve la cuestión central: durante la licencia, el gobernador —y por extensión cualquier servidor público enumerado en el artículo 111— no goza de inmunidad procesal. En segundo lugar, la tesis conecta este efecto directamente con el texto del artículo 112, rechazando cualquier interpretación que pretenda fundamentar la subsistencia del fuero en la mera conservación formal de la titularidad del cargo. Ahora bien, el criterio de la Primera Sala en la Quinta Época muestra que la licencia rompe la operatividad del fuero.
En conclusión, el fuero constitucional es una inmunidad procesal de naturaleza estrictamente funcional al proteger el ejercicio del cargo, no a la persona. Como consecuencia, la suspensión de funciones por licencia debería implicar, bajo una lógica material, la suspensión correlativa de la inmunidad.
El problema no es la existencia del fuero, sino su extensión jurídica y social más allá de su fin. Desvincular la inmunidad del ejercicio efectivo de la función debilita su justificación constitucional y abre espacio a su uso como mecanismo de impunidad.
clh